Leseprobe INDABA 21/99

Fünf Jahre nach der Apartheid

Angesichts der bevorstehenden Parlamentswahlen in Südafrika kann Nelson Mandela auf eine ansehnliche Regierungsbilanz verweisen. Aber auch Warnsignale sind nicht zu übersehen. Walter Sauer stellte Erfolge und Mißerfolge der "Regierung der Nationalen Einheit" zusammen.

Dem Interesse der europäischen Medien weitgehend entschwunden, geht in Südafrika eine entscheidende Periode ihrem Ende zu: Erstmals auf Basis der neuen, demokratischen Verfassung werden im kommenden Juni Neuwahlen zum Parlament abgehalten werden; Staatspräsident Nelson Mandela - schon im Dezember 1997 vom Vorsitz des African National Congress (ANC), der führenden Regierungspartei, zurückgetreten - hat seinen Rückzug aus der Politik angekündigt.
Mit diesem reibungslosen Abschluß der ersten Legislaturperiode "nach der Apartheid" und dem vorgesehenen Generationenwechsel an der Spitze der Politik endet die Gründungszeit eines Neuen Südafrika. Hatte Mandela im Mai 1994 seine Zukunftsvision eines neuen, von Rassismus und Gewalt befreiten Südlichen Afrika mit den Worten "eine Regenbogennation, in Frieden mit sich selbst und der Welt" beschrieben, so ist diese Vision angesichts der katastrophalen sozialen Folgen von jahrhundertelangem Kolonialismus und jahrzehntelanger Apartheidpolitik zwar noch nicht Wirklichkeit geworden, jedoch einer Realisierung näher gekommen.

Ein kurzer Rückblick: Vom 26. bis zum 28. April 1994 waren die ersten demokratischen Parlamentswahlen in der Geschichte Südafrikas abgehalten worden; von 400 zu vergebenden Mandaten waren 252 auf den ANC (62,6%), 82 auf die bisher alleinregierende National Party (20,4%) und 43 auf die Inkatha Freedom Party (10,5%) entfallen.
Den Bestimmungen der Interimsverfassung zufolge bildete Mandela eine Koalitionsregierung dieser drei über der 10%-Hürde gelegenen Parteien. Zusammensetzung wie Tätigkeit dieses Government of National Unity spiegelten freilich den Kompromißcharakter der politischen Einigung von 1993 - eine Voraussetzung für die relativ friedliche Ablöse der Apartheid - wider; wesentliche Ressorts blieben zumindest vorerst dem Zugriff des ANC entzogen. Als Folge davon bestand nicht nur in diesen Ministerien kaum Interesse an politischer Veränderung, die regierungserfahrene National Party nutzte ihre starke Präsenz vielmehr auch zur Verzögerung wichtiger Vorhaben in anderen Ressorts und wurde darin von illoyalen Teilen des Beamtenapparats unterstützt. Auch in den beiden nicht vom ANC kontrollierten Provinzen - Western Cape (NP-Mehrheit) und KwaZulu/Natal (IFP-Mehrheit) - stießen und stoßen neue politische Initiativen vielfach noch auf Widerstand.
Daß es dennoch binnen weniger Monate gelang, nicht nur großangelegte Reformvorhaben auf die Beine zu stellen, sondern dafür auch einen stabilen gesamtstaatlichen Rahmen zu schaffen, muß als eines der großen Verdienste der Regierung der Nationalen Einheit - und von Mandelas Persönlichkeit selbst - betrachtet werden. Horrorszenarien rechtsradikaler Putschversuche oder der Sezession einzelner Provinzen, wie sie Pretorias Auslandspropaganda in den Jahren zuvor nicht ohne Erfolg verbreitet hatte, erwiesen sich als Hirngespinst. Schlagartig ging vielmehr die politische Gewalttätigkeit, mit deren Hilfe Teile der NP, der Armee und der Polizei ("third force") den Verhandlungsprozeß zu beeinträchtigen gehofft hatten, zurück. Ohne erkennbaren Widerstand unterstellten sich Streitkräfte, Polizei und Geheimdienste dem Kommando der neuen Regierung, auch die Eingliederung der Untergrundarmee des ANC - Umkhonto we Sizwe - konnte relativ rasch bewerkstelligt werden.

Nach einem Jahrhundert Reservatspolitik erwies sich ferner die Integration der früheren Homelands in neun neu geschaffene Provinzen als innenpolitisch von höchster Wichtigkeit; neue Grenzen mußten gezogen, Hauptstädte etabliert und Provinzverwaltungen installiert werden. Hinzu kam die Notwendigkeit, die aus der Zeit der Apartheid stammende Territorialgliederung auch auf der Ebene der - städtischen und ländlichen - Lokalverwaltungen zu beseitigen; solche Verwaltungen bestanden zwar, jedoch zumeist noch auf Basis rassisch getrennter Wohngebiete und wurden von der Bevölkerung vor allem in den städtischen Townships boykottiert und abgelehnt. Durch die Neustrukturierung der Gemeindeverwaltungen wurde das Tor nicht nur zur räumlichen Integration der bislang getrennten Wohngebiete für Weiß, Indisch, Farbig und Schwarz, sondern auch zum wirtschaftlichen und sozialen Wiederaufbau auf kommunaler Ebene geöffnet - ein Prozeß, der derzeit mit vielen Schwierigkeiten und Ambivalenzen noch in Gang ist.

Nach Schaffung der neuen Regionalgliederung und einer sehr föderalistischen Kompetenzabgrenzung wurde am 8. Mai 1996 von den beiden Häusern des Parlaments die endgültige Version der neuen Verfassung angenommen. Parallel dazu war unter der dynamischen Führung der Parlamentspräsidentin, Frene Ginwala, ein lebendiger, für Afrika wohl einzigartiger Parlamentarismus entstanden: starke politische Stellung des Parlaments und vor allem seiner Ausschüsse gegenüber der Regierung, weitgehende Einbeziehung von NGOs und der Öffentlichkeit in die Beratungen. Und neben einer Reihe weiterer Institutionen sollte vor allem der 1995 ins Leben gerufene National Economic, Development and Labour Council (NEDLAC) der sozialpartnerschaftlichen Integration unterschiedlicher Interessensgruppen - Regierung, Unternehmerorganisationen, Gewerkschaften, Jugend, Arbeitslose etc. - dienen. Bisher für unterschiedliche "Rassengruppen" reservierte Schulen und Ausbildungsstätten wurden für den allgemeinen Besuch geöffnet; ein neues Arbeitsrecht wurde geschaffen, und erstmals in der Geschichte des Landes ist ein landesweites Sozialversicherungssystem im Aufbau. Die erste Phase der Vergangenheitsbewältigung ging mit der Veröffentlichung des Abschlußberichts der Truth and Reconciliation Commission am 29. Oktober 1998 zu Ende - eine Übung in Bewußtseinsbildung, die vor allem der weißen Bevölkerung neue Horizonte eröffnete. Last, but not least wurden für ganz Südafrika neben Englisch und Afrikaans auch die zehn führenden afrikanischen Sprachen als Amtssprachen anerkannt - ein finanziell aufwendiges System, das jedoch in der Tat gegenseitiger Verständigung und Vertrauensbildung dient.
Somit zählten die Schaffung jahrelang entbehrter politischer Stabilität und die rasche Wiedererstellung der staatlichen Einheit zu den großen Erfolgen von Mandelas Amtszeit. Sicher bleibt unübersehbar, daß eine der neun Povinzen - KwaZulu/Natal - innenpolitisch nach wie vor labil ist und dort zur Abschwächung der Auseinandersetzungen erhebliche materielle und politische Zugeständnisse an die Zulu-Aristokratie in Kauf genommen werden mußten. Dabei geht es im Wesentlichen (wie in anderen afrikanischen Staaten auch) um das Verhältnis von ökonomischen und politischen Privilegien der traditionellen Chiefs (organisiert im einflußreichen Congress of Traditional Leaders of South Africa) zu moderner demokratischer Staatlichkeit, damit jedoch auch um die Frage nach der politischen Hegemonie in den ländlichen Gegenden Südafrikas.

In diesem Zusammenhang ist natürlich die Landreform von höchster Wichtigkeit. Auf Basis der Übergangsverfassung hatte im November 1994 das Parlament den Restitution of Land Rights Act verabschiedet. Gemeinden oder Individuen (oder ihre Nachkommen), die ihre Landbesitzrechte aufgrund von Gesetzen oder Maßnahmen der Apartheid (d.h. seit 1913) verloren haben, erhalten dadurch das Recht, ihr Land - oder zumindest Entschädigung dafür - wiederzuerlangen. Genaue Statistiken fehlen, doch sollen bis Mitte 1998 insgesamt etwa 3 Mio Hektar Land zugunsten von 70.000 Haushalten restituiert worden sein (darunter auch die Wiederansiedelung von in den 1980er-Jahren spektakulär vertriebenen Gemeinden wie etwa jener von Mogopa bei Potchefstroom).
Es ist einsichtig, daß die Landreform nur auf Basis einer tragfähigen ländlichen Entwicklung erfolgreich bleiben kann. Die neuen Grundbesitzer müssen auch in der Lage sein, ihr Land (sei es durch Ackerbau, Viehzucht oder Tourismus) ökonomisch und ökologisch nachhaltig zu nutzen. Die Vereinigung der Ministerien für Landreform und Landwirtschaft im Jahr 1996 trug diesem Anliegen Rechnung. Aber auch dem Programm des Ministeriums für Wasser- und Forstwirtschaft, sauberes Wasser in die Wohnumgebung der Menschen in Stadt und Land zu leiten, kommt dabei eine wichtige Aufgabe zu (vgl. S.10); dadurch werden nicht nur Bewässerung und intensivere Nutzung des Bodens ermöglicht, sondern auch gesündere Ernährungs- und Hygienebedingungen geschaffen, was nicht zuletzt die Lebenssituation der Frauen und Mädchen auf dem Land, zu deren traditionellen Aufgaben das tägliche Wasserholen zählt, wesentlich erleichtert.

Schon Monate vor der Amtsübernahme des ANC war es zu heftigen Diskussionen über den wirtschaftspolitischen Kurs einer zukünftigen südafrikanischen Regierung gekommen. Während in- wie ausländisches Big Business den ANC vor Verstaatlichungsmaßnahmen oder Umverteilungsstrategien warnte, bestanden andererseits starke Tendenzen innerhalb und im Umkreis des ANC, die auf grundlegende sozioökonomische Veränderungen setzten. Dieser Denkschule zufolge konnte nur eine Beseitigung der ökonomischen Wurzeln der Apartheid den Übergang zu einer nicht-rassistischen Gesellschaft sichern und zugleich mit der Bewältigung des katastrophalen sozialen Erbes von Kolonialismus und Apartheid beginnen. In diesem Sinn wurden die Grundzüge eines Reconstruction and Development Programme (RDP) erarbeitet, das schließlich - in entschärfter Form - von der Regierung als offizielles Programm angenommen wurde.
In der Tat fand die neue Regierung eine katastrophale Situation vor - nicht wegen einer "objektiv" bedingten Armut des Landes, sondern infolge der jahrhundertelang betriebenen Umver-teilungspolitik zugunsten der weißen Bevölkerungsminderheit. Schätzungen zufolge lebten 1994 sieben der über fünfunddreißig Millionen schwarzer Südafrikaner/innen in Wellblechhütten ohne zureichende Kanalisation und Wasserversorgung oder waren überhaupt obdachlos, mehr als zwei Millionen Menschen (meist Wanderarbeiter/innen) wohnten getrennt von ihren Familien in häufig bereits desolaten Heimen. Die Arbeitslosigkeit unter Schwarzen lag in der Gegend von 40 Prozent; Bildungs-, Gesundheits- und Freizeiteinrichtungen für sie waren nur in unzureichendem Ausmaß vorhanden. Etwa die Hälfte der Haushalte verfügte nicht über Elektrizität. Herausforderungen wie diese konnten - nach der Auffassung der Linken im ANC - nicht durch eine bloße Verstärkung der Sozialhilfe oder punktuelle Entwicklungsprojekte, sondern nur durch eine alternative Wirtschaftspolitik bewältigt werden. Das RDP sah dazu nun die möglichst rasche Wiederbelebung der Volkswirtschaft durch Anhebung der Massenkaufkraft vor, welche kurzfristig durch ein öffentliches Arbeitsbeschaffungsprogramm, langfristig durch aktive Beschäftigungspolitik und zudem durch eine Stimulierung lokaler Wirtschaftskreisläufe durch Townshipsanierung und die Errichtung von städtischen oder dörflichen Genossenschaften erfolgen sollte. Man war sich allerdings dessen bewußt, daß die Finanzierung eines solchen Programms aus dem Budget angesichts des hohen Defizits bzw. der öffentlichen Verschuldung Südafrikas bei nationalen und internationalen Gläubigern engen Grenzen unterworfen war; die Mittel dafür sollten also einerseits durch verstärkte Besteuerung des vorhandenen Reichtums (nicht zuletzt der Bergbaukonzerne) und andererseits durch die Beendigung des Zahlungsboykotts kommunaler Abgaben in den von Schwarzen bewohnten Stadtteilen aufgebracht werden (Masakhane-Kampagne).
Mit der Umsetzung des RDP wurde schwungvoll begonnen. Innerhalb der ersten hundert Tage ihrer Amtszeit konnte die Regierung zwei populäre Sofortmaßnahmen relativ flächendeckend verwirklichen: Kostenlose Gesundheitsversorgung für Schwangere und Kinder bis zu sechs Jahren sowie einmal täglich kostenlose Ausspeisung für schulpflichtige Kinder - zwei punktuelle, aber doch grundlegende Maßnahmen der Armutsbekämpfung, deren gesundheits- und bildungspolitische Auswirkungen über die Jahre hinweg nicht zu unterschätzen sein dürften. An strukturellen Initiativen starteten das bereits erwähnte Wasserversorgungsprogramm sowie ein ambitioniertes Wohnbauprogramm, koordiniert vom langjährigen Generalsekretär der Kommunistischen Partei und nunmehrigen Housing Minister Joe Slovo, das sich vor allem dem Wohnungsbau in Elendsvierteln widmete. Am 20. Oktober 1994 wurde seine Umsetzung durch den aufsehenerregenden Botshabelo Accord zwischen dem Ministerium und dem Bankensektor vertraglich festgelegt. Schon in der zweiten Jahreshälfte 1994 zeigten sich jedoch erste Probleme.
Zwar kam Südafrikas Wirtschaftswachstum - nach langer, auch durch die Sanktionen bedingter - Rezession wieder in die schwarzen Zahlen (1994 und 1995 jeweils etwa 3% Wachstum), doch orientierte sich das Budget weiterhin (und seit 1996 unter einem ANC-Finanzminister) an strengen, mit dem Internationalen Währungsfonds abgestimmten fiskalpolitischen Kriterien. Gleichzeitig stieß die Erschließung außerbudgetärer Finanzierungen (etwa durch zweckgebundene Abgaben für das rapid expandierende Glücksspielwesen) auf Probleme. Während steuerpolitische Umverteilungsmaßnahmen nur auf kommunaler Ebene bzw. in Einzelsektoren gesetzt wurden (z.B. Besteuerung exzessiven Wasserverbrauchs seit 1997) und die Belastung des Budgets durch Zins- und Tilgungszahlungen (1997/98 erstmals mehr als ein Fünftel der Gesamtausgaben) zunahm, verschärfte sich die innenpolitische Auseinandersetzung um die Verteilung der Budgetmittel. Personell wurde das RDP-Team durch das Ausscheiden von ANC-Generalsekretär Cyril Ramaphosa aus der Politik Ende 1994 und das tragische Ableben von Minister Slovo im Jänner des Folgejahres hart getroffen. Zugleich formierten sich einflußreiche Lobbies gegen eine Weiterführung der Wirtschaftspolitik zugunsten der Ärmsten: das Militär, dessen Budget relativ eingefroren gehalten worden war (erst im Gefolge der Kongokrise ab 1998 gesteigert); das weiße Großkapital, das seine Forderung nach einer neoliberalen Wirtschaftspolitik immer heftiger formulierte; und eine nach dem Wegfall der Apartheid-Restriktionen rasch wachsende, an die staatlichen Finanztöpfe herandrängende schwarze Mittelschicht, deren Selbstverständnis häufig in Form einer exklusiv verstandenen African Renaissance-Ideologie artikuliert wird. Nicht zufällig wurde anhand der Wohnbaupolitik mit ihrer Konzentration auf low-cost housing eine modellhafte Debatte über die Akzeptanz des RDP seitens dieser neuen sozialen Schicht geführt - und verloren; von der neuen Wohnbauministerin Sankie Mthembi wurden die von ihrem Vorgänger eingeleiteten innovativen Programme größtenteils gestrichen, ein vielkritisiertes "Fiasko im Wohnungsbau" war die Folge.
Im Juni 1996 wurde - ohne Konsultation der Sozialpartner - ein neues wirtschaftspolitisches Programm der Regierung, die sog. Growth, Employment And Redistribution Strategy (GEAR), verlautbart. Obwohl GEAR offiziell nur als makroökonomisches Durchführungsinstrument des RDP gilt, ist der Gegensatz zu diesem nicht zu übersehen. Die durchgeführte radikale Senkung des Budgetdefizits auf etwa 4% BNP, die Fortsetzung der Hochzinspolitik, eine vorgesehene Stagnation bei den Reallöhnen sowie geplante "Flexibilisierung" der Sozialstandards verleihen der Strategie einen deutlich neoliberalen Charakter.
Zur Beurteilung von GEAR muß allerdings auch auf das (spätestens seit dem "Mexiko-Schock" vom Jänner 1995) für emerging markets generell ungünstig gewordene weltwirtschaftliche Klima hingewiesen werden. Bis 1994 weitgehend ökonomisch und politisch isoliert, war die Wiedereingliederung Südafrikas mit der allgemeinen Handelsliberalisierung zusammengefallen; nicht zuletzt der anhaltende Abwärts-Trend der internationalen Rohstoffpreise (und nicht zuletzt des für Südafrika lebenswichtigen Goldpreises) führte hier auch später immer wieder zu Problemen. Entgegen großer Versprechungen beim Gipfeltreffen zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedsländern der Southern African Development Community (SADC) im Juni 1994 war Südafrika weiters nur eine eingeschränkte Mitgliedschaft im Lomé-Abkommen zugestanden worden, und ein von Brüssel 1996 als Ersatz vorgeschlagenes Freihandelsabkommen kam bislang nicht zustande; selbst eine Anfang 1999 bekanntgegebene, für Südafrika ohnehin eher ungünstige Kompromißeinigung stieß auf den Widerstand einiger südeuropäischen Länder. Auf der anderen Seite jedoch trafen die hoch subventionierten Agrarexporte der EU den südafrikanischen Markt hart, und der erwartete Zustrom ausländischer Investitionen blieb trotz der fiskalpolitischen Disziplin wesentlich hinter den Erwartungen zurück.
So nimmt es nicht wunder, daß GEAR seine proklamierten Ziele - Schaffung von 400.000 Arbeitsplätzen bis zum Jahr 2000 und eine Verdoppelung des Wirtschaftswachstums auf sechs Prozent - weit verfehlt hat. Derzeit wird von einem Netto-Verlust von 200.000 Arbeitsplätzen seit 1996 ausgegangen, das Wirtschaftswachstum hat sich merklich abgeschwächt. Gerade der Sektor der verarbeitenden Industrie - also ein Kernelement jedes Beschäftigungsprogramms - ist in merklicher Schrumpfung begriffen. Es verwundert daher nicht, daß sich die innenpolitische Diskussion über Vor- und Nachteile von GEAR in den letzten Monaten intensiviert hat und die Gewerkschaften heftig gegen den Regierungskurs Stellung bezogen haben; die Streikrate hat sich 1998 deutlich gesteigert.
Für die bevorstehenden Parlamentswahlen am 2. Juni 1999 wird mit einem deutlichen Sieg des ANC, zugleich jedoch mit einer hohen Wahlenthaltung gerade in den Elendsvierteln gerechnet. Welche Haltung der designierte neue Staatspräsident Thabo Mbeki und die dann neugebildete Regierung hinsichtlich der noch ungelösten Aufgabe der Bewältigung des ökonomischen Erbes der Apartheid einnehmen werden, wird also die unmittelbare Zukunft zeigen.