Leseprobe INDABA 11/96

Leitlinien der Schulreform: Integration und Demokratisierung

Im Bereich der schulischen Erziehung waren in vergangenen Zeiten die Benachteiligungen der Apartheidpolitik besonders offensichtlich. Mit der Verabschiedung des neuen südafrikanischen Unterrichtsgesetzes im Oktober wird es nun aber - zwanzig Jahre nach den Schüleraufständen von Soweto - zu umfassende Veränderungen kommen. John Pampallis, einer der "Väter" der neuen südafrikanischen Bildungspolitik, stellte für INDABA Schwerpunkte, Erfolge und Grenzen dieses komplexen Reformwerkes zusammen.

Vor dem April 1994 verfügte Südafrika über 15 verschiedene Unterrichtsministerien: vier in den "unabhängigen" Homelands, sechs in den "selbstverwalteten Gebieten" (also den "nicht-unabhängigen" Homelands), eines, das für die Ausbildung von Afrikanern außerhalb der Homelands zuständig war, je eines für die drei Kammern des damaligen Parlaments mit Zuständigkeit für Weiße, Farbige bzw. für Inder und schließlich noch das Department of National Education (DNE), das für die Koordination und die Ausarbeitung von landesweiten Regeln und Standards verantwortlich war.
Diese ethnische Verwaltungsgliederung - Produkt einer jahrzehntelangen Apartheidpolitik im Bereich der Bildung - wurde durch die Unausgewogenheit der den einzelnen Ministerien zugewiesenen finanziellen Mittel und der Qualität der demgemäß angebotenen Ausbildung noch vertieft. Die Schulen für Weiße standen an der Spitze der Qualitätsskala, gefolgt von jenen für Inder, Farbige und Schwarze. 1993 betrug der Pro-Kopf-Aufwand für einen weißen Schüler etwa das Vierfache desjenigen für einen schwarzen.
Während der zwei Jahrzehnte vor den Wahlen im April 1994 hatte die Ungleichheit im Bildungswesen zu einem massiven Widerstand schwarzer Schüler/innen und Lehrer/innen und zu einer Krise im Bildungswesen geführt. Obwohl diese Krise in der einen oder anderen Form im gesamten Bildungssystem spürbar war, wirkte sie sich in den Schulen für Afrikaner besonders stark aus. Eines ihrer Resultat war der Zusammenbruch der Kultur des Lehrens und Lernens in einem Großteil der afrikanischen Schulen: Jahrelange Schulboykotte, Streiks und andere Störungen, bedingt durch den immer wieder auftretenden Konflikt zwischen Lehrern/Schülern einerseits und der unflexiblen und widerwilligen Schulverwaltung andererseits, resultierten in massenhaftem Schulschwänzen, in Unpünktlichkeit und Disziplinlosigkeit. Eine Folge davon war der bestürzend niedrige Prüfungserfolg von schwarzen Schülern zu Ende 1994 (nur 48% der Kandidat/inn/en absolvierten die Matric positiv); Ende 1995 wurden die amtlichen Statistiken nicht mehr nach "Rassen" aufgegliedert, aber der insgesamt nur zu 55% positive Prüfungserfolg weist darauf hin, daß sich der Erfolg der schwarzen Kandidat/inn/en in keiner Weise verbessert hat.
Als die neue, vom ANC geführte Regierung der Nationalen Einheit (GNU) im Mai 1994 ihr Amt antrat, sah sich mit der enormen Herausforderung konfrontiert, die Forderungen vor allem der schwarzen Bevölkerung nach Schaffung eines gleichwertigen und qualitativ hochstehenden Bildungswesens für alle zu erfüllen. Gleichzeitig hatte sie sich jedoch mit weißen Gemeinden auseinanderzusetzen, die entschlossen waren, die privilegierte Position der früheren weißen Schulen zu erhalten und dabei von einem Großteil der kommerziellen Presse, von der National Party (der früher herrschenden Partei und damals noch Minderheitspartner in der Regierung) und den immer noch einflußreichen Beamten des früheren Regimes unterstützt wurden.

Zwischen der Entbannung des African National Congress (ANC) und anderer Organisationen im Februar 1990 und den ersten demokratischen Wahlen im April 1994 bestanden in der Entwicklung der Bildungspolitik in Südafrika im wesentlichen zwei Tendenzen.
Auf der einen Seite war die damalige NP-Regierung eifrig darum bemüht, das Unterrichtssystem umzustrukturieren und Strategien auszuarbeiten, um die privilegierte Position der Weißen noch stärker zu verankern. Diese neuen Pläne und Aktionen waren wesentlich subtiler als die frühere Apartheidpolitik, sie versuchten, den offenen Rassismus durch ein System sozio-ökonomisch abgesicherter Privilegien ersetzen. Die Begründungen dafür waren im großen und ganzen in der Sprache des Neoliberalismus gehalten und betonten die elterliche Kontrolle über die Schulen und das Recht der Eltern, aufgrund höherer finanzieller Leistungen eine bessere Ausbildungsqualität für ihre Kinder zu erhalten.
Auf der anderen Seite bemühte sich eine Koalition von Organisationen im Umkreis des ANC mit großem Einsatz um die Ausarbeitung einer zukünftigen Bildungspolitik zum Zwecke der Demokratisierung und einer stärkeren sozialen Ausgewogenheit des Schulwesens. Hier wurde Wert auf eine gerechtere Verteilung der Ressourcen gelegt, um allen von Bildungspolitik Beteiligten auf jeder Ebene Mitsprache zu sichern, früher vernachlässigte Bereiche wie Erwachsenenbildung und Vorschulerziehung stärker zu betonen und Schul- und Berufsausbildung stärker miteinander zu integrieren. Dieser Versuch einer Politikentwicklung involvierte die Massenorganisationen und Hunderte von Fachleuten im ganzen Land. Tausende Seiten Analysen und Vorschläge sowie zahlreiche Treffen und Konferenzen mündeten schließlich in das Policy Framework for Education and Training, das der ANC Anfang 1994 als Diskussionsunterlage veröffentlichte.
Nach den Wahlen 1994 wurden diese zwei gegensätzlichen Tendenzen in ein engeres Verhältnis geradezu hineingezwungen, als der ANC mit Sibusiso Bengu den Unterrichtsminister und die NP mit XX den Deputy Minister stellten. Weil der ANC die führende Regierungspartei war und über eine klare Idee über die Richtung der Entwicklung verfügte, begann seine bildungspolitische Vision in der Regierungspolitik zwar bald zu dominieren; die Bürokratie jedoch wurde - trotz etlichen neuen Leuten in führenden Positionen - immer noch von den Beamten des alten Regimes beherrscht. Zusammen mit dem politischen Einfluß der NP in der Regierung, der zunehmend besser organisierten Lobby des privilegierten Schulsektors und der engen finanziellen Grenzen, die dem Schulwesen gesetzt waren, führte dies zu langsameren Veränderungen als vom ANC ursprünglich erwartet. Hinzu kam, daß der offenere und integrativere Arbeitsstil der neuen Regierung bei der konzeptuellen Entwicklung zu Verzögerungen (und einigen Kompromissen) beitrug, weil die Details jeder neuen politischen Maßnahme ausverhandelt wurden.
Eine der Auswirkungen dieser Entwicklung auf den ANC und die mit ihm verbündeten Organisationen besteht darin, daß ihre Fähigkeit, politische Konzepte auch unabhängig vom Regierungsapparat auszuarbeiten, ernsthaft beeinträchtigt wurde und sie häufig dazu gezwungen waren, sich auf die Bürokratie zu verlassen. Mit dem Überwechseln von führenden Persönlichkeiten in die Beamtenschaft und in die gesetzgebenden Körperschaften verloren die dem ANC nahestehenden Bildungs- und Expertenorganisationen (wie das Centre for Education Policy Development und die fünf Education Policy Units an den Universitäten) maßgebliche Mitarbeiter; noch wichtiger war es, daß die Verbindungen zwischen den Organisationen und den programmatischen Instanzen im ANC - die nun praktisch zu einem Teil der Beamtenschaft geworden waren - geschwächt, wenn schon nicht vollständig unterbunden wurden. In jüngster Zeit wurden daher Bemühungen unternommen, um die Fähigkeit der demokratischen Bewegung zur selbständigen Strategieentwicklung und die Koordination zwischen ihren verschiedenen Teilen - innerhalb wie außerhalb der Regierung - wiederum zu verstärken.

Trotz all dieser Probleme und Engpässe ist eine neue Unterrichtspolitik der Regierung entstanden und mit ihrer Umsetzung begonnen worden, die ein radikal neues und demokratisches Konzept von Bildung beinhaltet und auf einer fundamentalen Überzeugung von Demokratie, Gleichberechtigung und einer Verbesserung der schulischen Qualität quer durch das ganze System aufbaut. Der politische Prozeß war dabei von großangelegten Konsultationen und der Teilnahme aller großen (und einiger kleinen) Gruppen von Betroffenen charakterisiert.
Die tiefgreifendste Veränderung war die Errichtung einer einheitlichen Schulverwaltung (ein Unterrichtsministerium auf nationaler Ebene bzw. neun Ministerien in den Provinzen) anstelle der früher rassisch getrennten Verwaltungen. Die Verfassung spricht den Provinzen die Verantwortung für das Ausbildungssystem ausgenommen den Tertiarbereich zu, das nationale Ministerium setzt jedoch weiterhin Normen und Standards, um landesweit ein einheitliches, kohärentes System zu schaffen.
Organisation, Leitung und Finanzierung der Schulen bildete die erste größere Priorität der Politikentwicklung im Bereich der Schule. Damit beschäftigte sich eine eigene Untersuchungskommission, deren Ergebnisse in einem White Paper publiziert wurden und nun teilweise in die South African Schools Bill eingegangen sind, deren Verabschiedung durch das Parlament im Oktober 1996 erwartet wird. Dieses Gesetz sieht die Einrichtung von gewählten Leitungsgremien in allen Schulen mit Repräsentanten der Eltern, Lehrer und (in Sekundarschulen) auch der Lernenden vor. Die Vertreter/innen der Eltern verfügen dabei über die Mehrheit. Diese Leitungsgremien besitzen zahlreiche Kompetenzen, die innerhalb der nationalen und der für einzelne Provinzen geltenden Normen auszuüben sind. Diese Kompetenzen betreffen nicht nur die Unterstützung der angestellten Lehrkräfte sowie die Aufbringung und Kontrolle der finanziellen Mittel, sondern bringen auch erheblichen Einfluß auf Schülerzulassung, die Auswahl der Beschäftigten, die Aufnahme zusätzlicher Lehrkräfte über das vom Staat gestellte Kontingent hinaus und sogar auf einige Elemente des Lehrplans mit sich. Mit Zustimmung der Eltern werden diese Gremien auch die Höhe der Schulgebühren festlegen und dieselben eintreiben, wenngleich von ihnen auch die Festlegung von Ausnahmen für jene Eltern erwartet wird, deren Kinder das Schulgeld nicht zahlen können. Kinder dürfen jedenfalls nicht benachteiligt oder von der Schule verwiesen werden, wenn ihre Eltern das Schulgeld nicht bezahlen können; Eltern können allerdings gerichtlich zur Zahlung gezwungen werden. Diese Schulgelder sollen die staatlichen Basissubventionen ergänzen, die für alle Schulen auf "gleichwertiger" Grundlage gewährt werden müssen.
Während frühere politische Dokumente darauf beharrten, "der Staat solle die Schulen ungleich subventionieren, um die vergangenen Unterschiede auszugleichen", geht das neue Gesetz davon aus, daß "der Staat die öffentlichen Schulen aus öffentlichen Mitteln auf einer gleichwertigen Grundlage finanziert." Sollte der Gesetzesentwurf nicht noch verändert werden, wird das Ausmaß der Subventionen für die einzelnen Schulen also davon abhängen, wie die Provinzen das Wort "gleichwertig" interpretieren. Es besteht also weiterhin die Gefahr, daß einige oder auch alle Provinzen ihre Ausgabenstruktur nicht radikal zugunsten der früher unterprivilegierten Schulen verändern und vergangene Ungleichheiten in einer nicht-rassistischen Umgebung einfach verewigt werden. Dies würde freilich gegen den Geist des Umstrukturierungsprozesses verstoßen.
Hingegen hat der Prozeß der finanziellen Umverteilung zwischen den einzelnen Provinzen bereits begonnen (er sollte bis zum Ende des Jahrtausends beendet sein), verläuft jedoch nicht ohne Probleme. In wohlhabenderen Provinzen, von denen Finanzmittel abgezogen werden (vor allem von Western Cape), kommt es zur Entlassung zahlreicher Lehrer, die aus familiären oder anderen Gründen nicht in Schulen in anderen Provinzen wechseln wollen.

In den früheren weißen, farbigen und indischen Schulen hat der Prozeß der Integration mit den Bemühungen schwarzer Eltern begonnen, ihren Kindern hochwertigere Ausbildung zu ermöglichen. Mit Ausnahme einiger weniger, stark öffentlichkeitswirksamer Fälle, in denen konservative Afrikaaner-Eltern erfolglos versuchten, schwarzen Kindern den Zutritt zu früher weißen Schulen zu verweigern, ist dieser Prozeß bis jetzt relativ konfliktfrei verlaufen. Die Zahl der Kinder aus früher ausgeschlossenen Gruppierungen variiert von Schule zu Schule und von Gebiet zu Gebiet und kann von weniger als 1% zu mehr als der Hälfte der Schüler einer bestimmten Schule reichen. Untersuchungen zeigen zwar, daß in einigen Schulen rassische Spannungen existieren und im Laufe der Zeit wohl noch zunehmen werden, wenn benachteiligte Gruppen von verschwindenden Minderheiten zu größeren Gruppen anwachsen, die eine Anpassung der Schule an ihre eigenen Kulturen und Werte erwarten. Stellt man allerdings die Geschichte des Rassenkonflikts in Südafrika in Rechnung, scheinen sich die meisten neuintegrierten Schulen bemerkenswert gut anzupassen. Zehntausende schwarzer Kinder erhalten nun eine schulische Qualität, die in den meisten Schulen der früher ausschließlich schwarzen Gemeinden noch nicht geboten werden kann.
Was den Lehrplan betrifft, führte die Regierung im ersten Jahr nach den Wahlen zunächst eine Revision durch. Diese beabsichtigte die Entfernung der ärgsten rassistischen, sexistischen und reaktionären Elemente aus den Apartheidschulbüchern innerhalb einiger weniger Monate, ohne das gesamte System des Lehrplans grundlegend zu verändern. Die Revisionskomitees wurden ausdrücklich angewiesen, die Einführung neuer Schulbücher nicht erforderlich zu machen. Die Gründe dafür lagen in der Absicht des Unterrichtsministeriums, eine breitere öffentliche Diskussion zum Thema Lehrplanreform zu stimulieren. Diese Debatte findet derzeit anhand eines Diskussionsdokuments statt, das von einem inhaltsbezogenen Lehrplan zu einem qualifikationsbezogenen Lehrplan übergehen möchte; auch sollen die Provinzen und die einzelnen Schulen größere Möglichkeiten erhalten, innerhalb eines nationalen Rahmens ihre eigenen Curricula zu formulieren. Ein National Institut of Live-Long Learning soll gegründet werden, um Lehrplanforschung durchzuführen und Richtlinien für das Curriculum zu entwickeln. Durch ein National Qualifications Framework möchte die Regierungspolitik darüber hinaus einen integrativen Zugang zu schulischer und beruflicher Ausbildung schaffen. Zwischen Qualifikationen, die in akademischen Einrichtungen (wie z. B. Schulen) erworben wurden, und solchen in weniger formalen Lernsituationen erarbeiteten soll Gleichwertigkeit hergestellt werden. Arbeiter beispielsweise sollten die Möglichkeit erhalten, verschiedene Kurse im Rahmen ihrer beruflichen Ausbildung zu absolvieren und sie sich für eine anerkannte Qualifikation anrechnen zu lassen, auf deren Basis sie dann ihre Ausbildung an einer Schule, College, Technikon oder Universität fortsetzen können werden. Ebenso sollen Vorkehrungen für die Bewertung und Anerkennung von bisher durch Berufserfahrung oder informelles Training erworbenen Qualifikationen getroffen werden. Die Einrichtung dieses Qualifications Framework ist kompliziert und wird nur über eine Anzahl von Jahren hinweg erfolgen können. Bislang hat das Parlament eine South African Qualifications Authority eingesetzt, die für diesen Prozeß verantwortlich ist.
Die National Commission on Higher Education wird ihren endgültigen Bericht im September veröffentlichen. Der Entwurf dazu ist in den letzten Monaten bei zahlreichen Seminaren und Konferenzen erörtert worden. Er beabsichtigt die Schaffung eines integrierten Systems der höheren Ausbildung mit engeren Verbindungen zwischen den Universitäten, Technikons und Colleges; weiters die Eingliederung der Lehrerausbildung in die Universitäten; einen verbesserten Zugang zur Hochschulbildung für ärmere Studenten; demokratische Verwaltungsstrukturen in den höheren Bildungseinrichtungen. Die finanziellen Empfehlungen versuchen zwar, die finanziellen Lasten für ärmere Studenten zu verringern, werden aber von den Studentenorganisationen als nicht weitgehend genug kritisiert.
Die finanziellen Schwierigkeiten schwarzer Studenten und die anhaltenden Spannungen zwischen ihnen und den Verwaltungen oder weißen Studenten haben zwischenzeitlich in der Tat bereits zu Störungen universitärer Lehrveranstaltungen geführt. Wenngleich die Studenten legitime Beschwerden vorbringen, widerspiegeln ihre Differenzen mit der Regierung jedoch zugleich auch einen Konflikt über die Verteilung der begrenzten finanziellen Ressourcen, die Regierung zwischen den miteinander konkurrierenden Forderungen der Universitäten, Schulen, Erwachsenenbildung und kindlichen Vorschulerziehung zu verteilen hat.

Fortschritt ist also gemacht worden, aber er ist ungleichmäßig gewesen. Die bisherigen Bemühungen haben sich auf die Etablierung neuer Strategien und organisatorischer Infrastrukturen konzentriert und haben sich noch nicht grundlegend in den Schulklassen ausgewirkt. Die Schulen befanden sich in einer Position der Unsicherheit, solange über verschiedene politische Optionen noch diskutiert wurde. Planungen waren schwierig, weil häufig sogar die Zahl der Lehrerstellen an den einzelnen Schulen im folgenden Schuljahr unbekannt war. Die Umsetzung der neuen Bildungspolitik - vor allem auf der Ebene der Schulen - ist daher der nächste große Schritt - und das wird letztenendes derjenige sein, von dem der Erfolg des neuen Bildungssystems abhängt.