Leseprobe INDABA 6/95

Landreform in Südafrika

Gegenüber den Teilnehmer/inne/n der SADOCC-Studienreise nach Südafrika nahm der zuständige Minister für Landreform, Derek Hanekom, ausführlich zur Politik der Regierung Mandela und zur beginnenden Umwälzung der durch die Apartheid geschaffenen ländlichen Besitzverhältnisse Stellung.

Ich weiß nicht viel über Politik. Ich weiß mehr über Landreform als über Politik, aber ich möchte Ihnen eine Idee davon geben, was seit dem 27. April letzten Jahres geschehen ist. Zunächst haben wir eine neue Verfassung, die Interim Constitution. Sie war das Ergebnis der Verhandlungen im World Trade Center, und sie ist deshalb in vieler Hinsicht eine eigenartige Verfassung. Sie hat etliche befremdende Inhalte, die man normalerweise nicht in einer Verfassung vorfinden würde.

Die National Party z.B. bestand auf einer Garantie von Eigentumsrechten, sie wollten ja ihre Wählerschaft schützen. Die wichtigste Basis des ANC hingegen sind Leute ohne Besitz, oder jedenfalls mit nicht sehr ausgeprägten Besitzrechten. Wir waren also mehr an einer Verfassung interessiert, die das Recht auf Wohnen, auf Land, auf soziale und ökonomische Rechte festschreiben sollte als an einer, welche die bestehenden Interessen schützt. Der Kompromiß war also: Ja, Eigentumsrechte werden geschützt, aber unter gewissen Bedingungen. Schon in der Verfassung ist daher die Restitution von Eigentumsrechten vorgesehen - das war unser Input in die Debatte.

Etwa ein Jahr lang sind wir nun im Amt - und in dieser Zeit wurde effektiv ein neues politisches System in Südafrika eingeführt. Es geht nicht nur um die Beseitigung der Hinterlassenschaft der Apartheid, sondern auch um die Schaffung einer neuen politischen Struktur mit neun neuen Provinzen, die vorher nicht existierten. Wir haben jetzt nicht nur eine neu gewählte Zentralregierung mit einem Parlament, sondern auch gewählte Provinzregierungen mit je einer eigenen gesetzgebenden Körperschaft. Das alles passierte sehr schnell - eine neue Verfassung, Wahlen, ein neues Kabinett und auch noch neun neue Provinzen -, das ist alles recht dramatisch. Und in den ersten Monaten wurde eine Menge Zeit dafür verwendet, diese Strukturen einzurichten und Wege zu suchen, unsere neue Politik in ihnen zu verwirklichen.

Nun sind wir aber in dem schwierigen Prozeß, unsere Versprechen einzuhalten und Ergebnisse zu liefern. Die Bevölkerung ist, glaube ich, verständlicherweise ungeduldig - wegen der Ungerechtigkeiten der Apartheidpolitik, wegen der ungleichen Verteilung von Ressourcen. Die Leute wollen begreiflicherweise das bekommen, was ihnen ihrer Meinung nach zusteht. Aber im allgemeinen haben die Menschen auch ein Verständnis für die Hindernisse, mit denen die Regierung konfrontiert ist. Ein positives Merkmal des Befreiungskampfes ist die Tatsache gewesen, daß er in Organisationen im Land tief verwurzelt war. Es war nicht die Art von Befreiungsbewegung, wo eine Volksarmee von außen ins Land kommt, es befreit und die Regierung übernimmt. Für uns waren alle Elemente des Kampfes wichtig, auch die internationale Dimension natürlich und die Sanktionen, aber das wichtigste war die interne Organisation, die demokratische Massenbewegung. Und das kann heute, glaube ich, eine positive Rolle für die Entwicklung und für die Verwirklichung des neuen Regierungsprogramms spielen. Natürlich können wir nicht alle Probleme über Nacht lösen und alles Unrecht abschaffen.

Wir wollen aber, daß die Menschen nicht bloß die Hindernisse dafür verstehen, sondern daß sie aktiv teilnehmen an ihrer Bewältigung. Wenn die Menschen aktiv mitarbeiten, kann viel mehr erreicht werden als es die Regierung allein jemals schaffen könnte. Das sind also einige unserer Herausforderungen.

Einige Dinge waren vergleichsweise einfach und sofort zu erreichen. Gesundheitspolitisch haben wir ein Schulausspeisungssystem eingeführt, das die Kinder im ganzen Land umfaßt. Millionen Kinder können nun eine kostenlose Mahlzeit in der Schule bekommen. Damit nützen wir die Infrastruktur der Schulen, um uns dem Problem der Fehlernährung  und einem Teilbereich der Armut in unserem Land zu stellen. Weiters gibt es freie Gesundheitsversorgung für schwangere Frauen und Kleinkinder. Das sind grundlegende Veränderungen für Südafrika. Außerdem kostenlose Schulbildung bis zum 9. oder 10. Schuljahr für diejenigen, die sich das Schulgeld nicht leisten können. Das ist immerhin eine Situation, wo niemandem mehr wegen Armut der Besuch einer Schule verwehrt werden kann.

Beim Wohnbau haben wir einen enormen Rückstand. Wir müssen mindestens 1 Million Häuser pro Jahr bauen, das ist enorm! Es ist fast nicht zu bewältigen. Die Regierung wird niemals in der Lage sein, das allein zu tun. Das Beste, was die Regierung hier tun kann, ist, den privaten Sektor finanziell zu unterstützen und sicherzustellen, daß der private Sektor auch Häuser baut; dafür haben wir einen Subventionierungsplan, der nach Einkommensgruppen gestaffelt  ist. Für uns als Regierung ist Wohnbau eines der vorrangigsten Themen im Zusammenhang mit dem Reconstruction and Development Programme, dem RDP: Wenn wir versuchen, unser Land auf einen neuen Weg der Entwicklung und des wirtschaftlichen Wachstums zu bringen, müssen wir unsere Ressourcen auf Bereiche konzentrieren, in denen es den größten Bedarf gibt und die zugleich wirtschaftliches Wachstum fördern. Wohnen ist ganz sicherlich ein solcher Bereich. Millionen von Menschen leben unter den armseligsten Bedingungen, und gleichzeitig hat Wohnbau wirtschaftlich einen hohen Multiplikatoreffekt: Man baut Häuser, und dadurch stimuliert man gleichzeitig andere Wirtschaftssektoren wie Zimmerleute, Installateure, Elektriker, die Ziegelherstellung etc. Und wenn wir uns diesen Grundbedürfnissen zuwenden, können wir gleichzeitig auch das Problem der Arbeitslosigkeit anpacken.

Ich müßte jetzt natürlich auch das Wasserproblem nennen. In den ländlichen Gebieten ist Wasser eines der größten Bedürfnisse der Menschen. Sie haben kein sauberes Fließwasser, was natürlich das Gesundheitsrisiko erhöht. Daher sind wir unbedingt gefordert, die Menschen an ihren Wohnorten mit sauberem Fließwasser zu versorgen. Das ist eine so wichtige Sache in Südafrika. Grundsätzlich ist es ein gestaffeltes Programm. Es beginnt mit einem Wasserhahn, der

sich mindestens in einer  Reichweite von 250 Metern befinden soll. Nun, für euch aus Österreich mag es furchtbar erscheinen, wenn man 250 Meter weit gehen muß, um einen Kübel Wasser zu holen. Aber in Südafrika müssen - meistens - die Frauen manchmal kilometerweit gehen, um Wasser zu holen, oder es gibt überhaupt kein Wasser. Wir müssen also zumindest das Minimum an Wasserversorgung bereitstellen, um die Gesundheit der Familien zu sichern.

Die Landreform muß in die Rahmenbedingungen des RDP integriert sein, und sie muß abrechnen mit der Gesetzgebung der Apartheid. Das hat mit unserer Geschichte der Enteignung und der gewaltsamen Vertreibung zu tun. Am 27. April haben wir ein zwischen Rassengruppen geteiltes Land geerbt, und daran hat sich seither noch nichts Dramatisches verändert - aber es ist im Begriff, sich zu ändern. 87% des Landes waren für die Besiedlung durch Weiße reserviert, und nur 13% für die Besiedlung  durch Schwarze. Schwarze konnten in jenen 87% kein Land kaufen, nicht einmal auf dem offenen Markt. Und im Zuge dessen wurden jene, die bereits auf den 87% des Landes lebten, von dort mit Gewalt vertrieben. Das ist die Geschichte, die wir in Südafrika erlebt haben. Oft wurden Schubraupen und Lastwagen dazu eingesetzt und oft wurden die Leute mit vorgehaltenem Gewehr vertrieben.

Das ist der Hintergrund zu dem, was wir jetzt die Restitution nennen. In der  Verfassung ist Restitution vorgesehen, und der entsprechende Gestzesentwurf wurde im November 1994 vom Parlament verabschiedet: der Restitution of Land Rights Act.

Das ist wirklich ein historisches Stück Gesetzgebung! Aber es ist in seiner Wirksamkeit limitiert. Es kümmert sich nur um Leute, die ihr Land wegen der Apartheidgesetze verloren haben und das ist ziemlich genau definiert. Menschen, die ihr Land wegen solcher Gesetze verloren haben, haben nun die Möglichkeit, ihr Land unter bestimmten Bedingungen wiederzubekommen. Das Gesetz sieht vor, daß Forderungen in einem Zeitraum von drei Jahren eingereicht werden müssen, und es gibt einen guten Grund dafür: Wir finden, daß das ein rasches und effektives Programm sein muß. Natürlich müssen wir beträchtliche Mittel freisetzen, um sicherzugehen, daß es wirklich funktioniert, aber wir wollen nicht, daß historische Landforderungen jahrelang den Markt überschatten und Unsicherheit erzeugen. Leute, die glauben, sie hätten historische Ansprüche, werden Unterstützung erhalten, um ihre Klagen rechtzeitig vorbereiten zu können.

Diese Restitutionspolitik in Südafrika ist ein ziemlich kühner Schritt. In Namibia hatten sie nach den Wahlen eine große Landreformkonferenz. Den Vorsitz führte der Premierminister, und die Leute begannen über ihre historischen Landansprüche zu reden. Das wurde sehr schnell abgewürgt. Daher gibt es in Namibia in dieser Richtung  keine Entwicklung, obwohl sie eine ähnliche Geschichte hatten wie wir in Südafrika. Sie entschieden, sich nicht mit historischen Ansprüchen zu beschäftigen. Unseres Wissens nach gibt es überhaupt kein afrikanisches Land, das sich mit kolonialer Enteignung in diesem Sinne beschäftigt hat.

Die einzigen Länder mit ähnlicher Geschichte, welche sich damit beschäftigt haben, sind frühere britische Siedlerkolonien wie Kanada, die USA, Australien und Neuseeland. In diesen Ländern gibt es bestimmte rechtliche Möglichkeiten, die traditionellen Landbesitzrechte von Aborigines oder anderen indigenen Völkern einzuklagen. Aber da ist ein Unterschied zu Südafrika: In den erwähnten Ländern betrifft das nur Gebiete, die als “Kronland” bezeichnet wurden - bei uns auch privaten Landbesitz. In vielen Fällen hat ja der Staat Südafrika Menschen enteignet und dieses Land dann verkauft, sodaß es jetzt in Privatbesitz ist.

Das eröffnet natürlich Streitfragen. Wie soll man diese Privatbesitzer entschädigen? In der Verfassung sind dafür Richtlinien ausformuliert, die noch interpretiert werden müssen, aber es heißt da “gerechte und angemessene Entschädigung”, bei der mehrere Faktoren berücksichtigt werden müssen. Einer dieser Faktoren ist z.B. die Nutzungsart des Landes, aber ich glaube, der wichtigste Faktor werden die historischen Bedingungen des Erwerbs des Landes sein.

In Fällen, in denen die seinerzeitige  Regierung schwarze Grundbesitzer enteignet oder die Leute vertrieben hat, um das Land dann weit unter dem Marktpreis an Weiße zu verkaufen, wäre es sehr ungerecht und unakzeptabel, wenn wir nun zum Marktpreis entschädigen würden. Wir haben nach der Verfassung das Recht zu enteignen, und wir werden dieses Recht auch in Anspruch nehmen, wenn es notwendig ist.

Die Restitution umfaßt allerdings nur ein limitiertes Maß an Land. Es wird viele Leute geben, denen der Zugriff zu Land verwehrt war, ohne daß sie Opfer von Vertreibungen waren. Diese Leute werden nicht zum Gericht gehen können. Das bedeutet: wir brauchen zusätzlich ein begleitendes Programm, in welchem den Landbedürfnissen grundsätzlich nachgegangen wird, nicht bloß den historischen Rückforderungen. Und das nennen wir Umverteilung. Vielleicht ist das für Sie ein erschreckendes Wort: Umverteilung. Es ist nicht so erschreckend. Tatsächlich machen wir das sehr vorsichtig.

Wir können unsere Umverteilungspolitik in zwei Hauptgebiete unterteilen. Das eine läuft über den Markt und betrifft Menschen schwarzer Hautfarbe, die jetzt auf dem freien Markt Land kaufen werden, mit den eigenen Ersparnissen oder mit einem Bankkredit. Wir müssen die Leute ermutigen, das zu tun, und wir müssen Bedingungen schaffen, die es ihnen in großer Bandbreite ermöglichen, das zu tun.

Nun, es mag Ihnen befremdlich erscheinen, daß wir so etwas in unser Landreformprogramm hineinnehmen. Das ist es aber nicht. Einige unserer Nachbarländer haben nie Maßnahmen getroffen, die es leichter machen, am freien Markt Land zu kaufen, und das war ein großer Fehler.

Es gibt vor allem zwei Maßnahmen, die wir in diesem Zusammenhang treffen müssen. Erstens Bedingungen zu schaffen, die es besitzlosen Menschen ermöglichen, Kredite zum Erwerb von Grundbesitz zu erhalten. Wir müssen die Finanzierung der Landpolitik in diesem Sinne rationalisieren. Wir haben beispielsweise eine staatliche Bank, die Agricultural Land Bank. Bisher unterstützte sie immer weiße Farmer beim Ankauf von Land. Wir meinen, es kann nur einen Sinn darin geben, daß der Staat eine Bank besitzt, nämlich sie für ein staatliches Programm einzusetzen. Wir müssen also die Aufgaben der Agricultural Land Bank neu definieren, sodaß sie im Zuge der Landreform bestimmte Risiken übernimmt, die private  Handelsbanken verständlicherweise nicht übernehmen würden.

Um die Mitarbeit der Privatbanken bei der Förderung von Landerwerb zu erhalten, müssen wir den Risikofaktor herabsetzen. Dazu überlegen wir ein staatliches Garantiesystem ähnlich wie auf dem Wohnbausektor. Das soll es dem privaten Sektor ermöglichen, Leuten Geld zu leihen, die Land kaufen wollen. Ende letzten Jahres habe ich eine Financial Services Commission einberufen, die  sich mit diesem Problem der Finanzierung von Grundhypotheken beschäftigt und dabei auch innovative Maßnahmen zur Belebung der ländlichen Wirtschaft vorschlagen soll. Das Beispiel der Gamin Bank in Bangladesh etwa ist in dieser Hinsicht sehr interessant. Wir glauben, daß Kredite eine wichtige Rolle spielen können beim Ankurbeln der ländlichen Ökonomie, zum Beispiel bei der Eröffnung von kleineren und mittleren Betrieben auf dem Land.

Zweitens müssen wir ein Gesetz ändern, das es Farmern verbietet, ihren Grundbesitz zu zerteilen. Zum Beispiel: Die durchschnittliche Größe einer Farm in Südafrika beträgt 1.300 Hektar. Das ist ein Ergebnis der rassistischen Verzerrungen in unserer Wirtschaft. Jetzt hat jemand eine Fleischhauerei in einem Township in Südafrika und möchte ein kleines Stück Land, um darauf ein Gehege oder Geflügelhäuser aufzustellen. Es ist aber sehr schwierig, keine ganze Farm, sondern nur dieses kleine Stück Land zu kaufen. Wir haben viel Widerstand aus dem Landwirtschaftssektor, der über dieses Gesetz  “lebensfähige landwirtschaftliche Einheiten” sicherstellen möchte. Aber ich würde entgegnen, daß das eine fundamentale Einmischung in den freien Markt ist. Der Markt sollte bestimmen, was eine geeignete Grundstücksgröße ist, je nachdem, was man mit dem Land machen möchte.

Ich bin immer noch bei der Umverteilung. Ihr zweiter Bereich bezieht sich auf jene, die kaum Geld haben, um Land auf dem freien Markt zu kaufen. In diesem Kontext haben wir unser jüngstes Pilotprogramm gestartet. In jeder Provinz haben wir ein Gebiet mit bestimmten Bedingungen ausgesucht: Eine Vielzahl von Armen, die unbedingt Land brauchen; Land sowohl in Staats- wie auch in Privatbesitz. Wir haben  eine Liste von Kriterien aufgestellt, die für diese Pilotprojekte zur Anwendung kommen sollen, es ist ein Versuch, sich um einige der dringendsten und kritischsten Landbedürfnisse zu kümmern.

In diesem Pilotprogramm sind verschiedene Förderungselemente integriert, eine davon haben wir in Südafrika noch nie gehabt, eine Planungsbeihilfe. Ich möchte dabei jetzt nicht ins Detail gehen, aber auf der einen Seite werden wir potentielle Nutznießer unserer Programme nicht fördern, wenn sie nicht entsprechende Pläne einreichen: Wir haben ein bestimmtes Stück Land im Auge, das wir gerne erwerben möchten, dies sind die Mitglieder unserer Gemeinschaft, sie möchten Teil von unserer Siedlung werden. Aber woher nehmen andererseits arme Leute die Ressourcen, um solche Pläne zu entwerfen? Das ist beinahe unmöglich. Daher werden wir diese Leute schon bei der Planung fördern, und das wird es ihnen erst ermöglichen, mit Forderungen hervorzutreten. Sie können ihren eigenen Planer anstellen oder eine NGO ihrer Wahl.

Der Grundgedanke ist also, daß in Fällen, wo ein ganz dringender Bedarf an Land besteht, der Staat irgendeine Form von Unterstützung geben muß. Das ist das Prinzip. Dann müssen wir die Details ausarbeiten, und das sind sehr schwierige Fragen, speziell in Anbetracht des Fehlens von wirksamen lokalen Regierungsstrukturen in Südafrika. Unsere ersten  demokratischen Provinzregierungswahlen werden wir ja erst im Oktober dieses Jahres abhalten. man kann sich vorstellen, daß es einige Zeit dauern wird, bis das wirksame Institutionen werden. Aber wir können uns nicht den Luxus leisten zu warten. Wenn wir warten, werden die Leute das Land besetzen.

Noch eine andere Komponente der Landreform, gibt es, die Reform der Eigentumsverhältnisse. Es gibt verschiedene Arten von Eigentum in Südafrika. Jene 87% weiße Farmer wirtschaften alle unter dem europäischen System des Privateigentums. Sie haben volle Verfügung über das Land. In den 13%, in den früheren Homelands, herrscht das traditionelle Landrecht vor. Auch hier ist unser Zugang ein anderer als in den Nachbarländern. Wir finden, man sollte nicht bestehende Besitzsysteme in diesen früheren Homelands festschreiben, man sollte das traditionelle Landrecht anerkennen, aber es den Leuten ermöglichen, zum Privateigentum überzuwechseln. Wir wollen nicht, wie in Zimbabwe, bestimmte Gebiete zu “traditionellem Land” erklären und so bestimmte Gebiete anders als andere definieren. Glücklicherweise ist in Südafrika die Institution des Chieftainship in Mißkredit geraten und irgendwie zusammengebrochen - abgesehen von gewissen Gebieten des Landes. Und natürlich haben sich die demokratischen Institutionen, wie die Civic Associations, sehr stark entwickelt.

Die Reform der Besitzverhältnisse betrifft auch verschiedene Gruppen von Menschen, so die Landarbeiter, die häufig Pächter auf den Farmen ihrer Arbeitgeber sind. Wir bereiten etwas vor, was Sie nicht für möglich halten werden: Gesetze, die die Rechte dieser Pächter stärken sollen. Ich wurde während der letzten sechs Monate ständig von den Farmern angegriffen, aber wir werden die Besitzrechte von Leuten anerkennen, die seit Generationen auf weißem Grundbesitz leben, aber nie ein gesetzliches Anrecht auf dieses Land hatten. Wir sagen, sie haben reale Rechte. Das ist ein sehr explosives Gebiet, aber unser Prinzip ist es, Besitzrechte für alle Menschen zu sichern, und das müssen wir durch verschiedene gesetzliche Maßnahmen erreichen.

Eine der ersten Entscheidungen Minister Hanekoms war es, einen Geländewagen anstatt eines Mercedes-Dienstwagens anzuschaffen ...  Ursprünglich selbst Farmer, wurde er in den 1980ern wegen des Verrats militärischer Geheimnisse an den ANC zu drei Jahren Gefängnis verurteilt und verbrachte die anschließende Zeit im Exil in Zimbabwe